Dans un précèdent article d’octobre 2014, intitulé « De l’utilité des mathématiques pour apprécier les promesses gouvernementales ! », j’avais chiffré la promesse du premier ministre quant à la réforme de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). En effet, dans son discours prononcé à Angers le 12 février 2014, sur le thème de l’adaptation de la société au vieillissement, Jean-Marc Ayrault, Premier Ministre, annonçait à propos de la réforme de l’APA : « Il est temps de fonder un acte II de l’APA à domicile qui garantisse une APA plus généreuse et plus accessible : plus généreuse, grâce à l’augmentation des montants d’aides pouvant être alloués pour faire face aux besoins d’aide à domicile. Pour une personne en perte lourde d’autonomie, l’augmentation des plafonds d’aide pourrait aller jusqu’à augmenter de près d’une heure par jour l’aide à domicile. Pour les bénéficiaires de l’APA les plus autonomes, l’augmentation des plafonds pourra permettre d’augmenter d’une heure par semaine l’aide à domicile. »

La conclusion de mes calculs développés dans ce papier était la suivante :

Les augmentations d’heure possibles avec l’argent engagé par le gouvernement dans le projet de loi du 17 septembre 2014 (même en tenant compte des sommes censées diminuer les participations des personnes elles même dont nul ne sait si elles contribueront vraiment à l’augmentation des heures APA) permettaient de financer, au meilleur des cas, 20% des heures promises.

Mais depuis, la ministre Laurence Rossignol avait pris la précaution de dire que l’augmentation des heures annoncées par la loi à venir ne concernerait que les plans d’aide saturés, ce qui n’est pas la promesse initiale du projet Ayrault , voir le discours du 12 février 2014 cité plus haut, (je reviendrai en fin de papier sur cette notion de plan d’aide saturé), voici alors les nouveaux chiffres de besoin de financement estimé pour les augmentations d’APA à domicile promises par la loi ASV.

GIR 1 : 18 000 allocataires (chiffres 2011 de la Drees) plans d’aide saturés à 44% (source Bérardier M., Drees, Etudes et résultats, 2011, n° 748), soit 7 950 personnes.

GIR 2 : 126 000 allocataires, plans d’aide saturés à 36 %, soit 45 360 personnes.

Soit pour ces 53 310 personnes, une heure de plus par jour, 7 x 52 heures annuelles.

Soit 53 310 x 7 x 52 x 21 euros (tarif prestataire moyen) = 407,5 millions d’euros

Pour les GIR 3 et 4, mêmes références 2011, même calcul, avec une heure de plus par semaine.

GIR 3 : 157 000 allocataires, plans d’aide saturés à 30%, soit 47 100 personnes.

GIR 4 : 420 000 allocataires, plans d’aide saturés à 21%, soit 88 200 personnes.

Soit pour ces 135 300 personnes une heure par semaine 1 x 52 heures annuelles

Soit 135 300 x 1x 52 x 21 euros = 147,7 millions d’euros

Soit, au total, un besoin de financement de 555 millions d’euros en regard des 153 millions annoncés dans la loi pour la revalorisation des plafonds d’aide de l’APA, soit 28 % de la somme nécessaire puisque, encore une fois, on ne peut inférer que les diminutions de ticket modérateur vont inciter les personnes à prendre systématiquement plus d’heures.

Même si c’était le cas, la totalité des financements de la loi concernant l’APA soit 350 millions ne représente que 63% de la somme nécessaire pour honorer les promesses politiques…..

On est donc, dans tous les cas de figure, loin du compte, d’autant plus que les chiffres APA que j’ai pris sont anciens (je n’en ai pas trouvé de plus récents notamment sur la saturation), que le nombre des allocataires a nettement augmenté depuis 2011 (mais la revue Etudes et Résultats de la Drees n’a pas sorti de chiffres sur l’APA depuis 2011…le dernier Etudes et résultats de février 2014, n° 876, fait état des chiffres 2011…. Et le site de la Drees auquel m’a renvoyé le cabinet de la ministre en janvier 2016 fait état des chiffres d’allocataires fin 2013…. mais sans aucune mention des sommes par GIR allouées par les départements….on peut légitimement s’interroger sur cette carence statistique). Au vu des difficultés financières des départements (voir le communiqué de presse de l’assemblée des départements du 8 mars 2016 « loi vieillissement : l’Etat communique, les Départements payent ! ») et donc de la baisse des sommes délivrées par ces départements en euros constants, le taux de saturation des plans d’aide a sans doute augmenté, donc mon besoin de financement est largement sous-estimé…

Premier constat , même en tenant compte du fait que la ministre n’a promis l’augmentation de l’APA à domicile que pour les plans d’aide saturés, mes nouveaux calculs s’appuyant sur les chiffres donnés par la Drees montrent que cette promesse n’est pas financée….loin de là !

Sauf si ….

Sauf, si on suppose que tous les plans d’aide sont donnés en emploi direct à 13 euros de l’heure environ, ce que la loi de 2001 interdisait pour les personnes classées en GIR 1et 2 (voir commentaires ci-dessous), car alors on obtient une dépense nécessaire de 345 millions qui tient donc dans l’enveloppe totale des 350 millions si on suppose encore une fois que la somme consacrée à la diminution des tickets modérateurs se transforme en consommation d’heures ce qui n’a rien d’évident.

L’emploi direct au service des gens fragiles ?

Mais revenons sur cette question d’emploi direct pour les personnes classées en GIR 1 et 2, voici ce que disait le décret n° 2001-1085 du 20 novembre 2001 portant application de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie (JORF n°270 du 21 novembre 2001 )

Dispositions particulières

visant à la qualité du service rendu

Art. 16. – En application du deuxième alinéa de l’article L. 232-6 du code de l’action sociale et des familles, sauf refus exprès du bénéficiaire, l’allocation personnalisée d’autonomie est affectée à la rémunération d’un service prestataire d’aide à domicile agréé dans les conditions fixées à l’article L. 129-1 du code du travail, pour :

1o Les personnes nécessitant une surveillance régulière du fait de la détérioration de leur état physique ou intellectuel ou en raison de leur insuffisance d’entourage familial ou social ;

2o Les personnes classées dans les groupes 1 et 2 de la grille nationale prévue à l’article L. 232-2 du même code.

Art. 17. – Le refus exprès du bénéficiaire, mentionné à l’article L. 232-6 du code de l’action sociale et des familles, de recourir à un service prestataire d’aide à domicile agréé dans les conditions fixées à l’article L. 129-1 du code du travail, est formulé par écrit sur le plan d’aide soumis à l’acceptation de l’intéressé dans les conditions prévues à l’article 13.

Art. 18. – La participation du bénéficiaire de l’allocation personnalisée d’autonomie est majorée de 10 % lorsque ce dernier fait appel soit à un service prestataire d’aide ménagère non agréé dans les conditions fixées à l’article L. 129-1 du code du travail ou non géré par un centre communal ou intercommunal d’action sociale, soit à une tierce personne qu’il emploie directement et qui ne justifie pas d’une expérience acquise ou d’un niveau de qualification définis par arrêté du ministre chargé des personnes âgées.

Comme par enchantement cette obligation d’un service prestataire pour des personnes fragiles a été opportunément abrégée dans le décret du 26 février 2016. Pour cela, il faut lire attentivement la « discrète » notice du décret du 26 février 2016 annonçant la réforme de l’APA : décret n° 2016-210 du 26 février 2016 relatif à la revalorisation et à l’amélioration de l’allocation personnalisée d’autonomie et simplifiant l’attribution des cartes d’invalidité et de stationnement pour leurs bénéficiaires (JORF n°0050 du 28 février 2016).

Entrée en vigueur : le texte entre en vigueur le 1er mars 2016.

Notice : d’une part, le présent décret réforme l’allocation personnalisée d’autonomie afin de favoriser le maintien à domicile des personnes en perte d’autonomie et de mieux soutenir leurs proches aidants. Il prévoit notamment une augmentation des plafonds de l’APA de 100, 150, 250 et 400 € pour les personnes en fonction de leur degré de dépendance et permet de dépasser ces plafonds pour financer, d’une part, des solutions de répit pour les proches aidants, d’autre part, des solutions de relais de l’aidant hospitalisé. Afin de réduire le reste à charge des bénéficiaires de l’APA, il réforme le barème de participation financière des bénéficiaires. Il fixe les conditions de mise en œuvre de l’allocation et la participation du bénéficiaire forfaitaires en cas de recours à un service d’aide et d’accompagnement à domicile financé par forfait global dans le cadre d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens. Il supprime la majoration de la participation du bénéficiaire prévue en cas de recours à un salarié en emploi direct ne répondant pas aux exigences de qualification ou d’expérience fixées par arrêté. Il prévoit différentes dispositions visant à simplifier ou améliorer le dispositif, notamment d’un point de vue procédural. Il fixe enfin les montants des plans d’aide au-delà desquels la situation des bénéficiaires doit faire l’objet d’un réexamen et le cas échéant d’une révision de leurs droits compte tenu de la revalorisation des plafonds d’aide prévus par la réforme et de la création d’un « droit » au répit pour les proches aidants.

Ce tour de passe-passe discret va permettre de donner légalement la plus grande partie des plans d’aide aux personnes classées en GIR 1 et 2 en emploi direct et bien sûr aussi aux personnes classées en GIR 3 et 4 , avec comme résultat :

Des économies pour les départements…

Des difficultés supplémentaires pour les services d’aide à domicile prestataires…concurrencés par l’emploi direct.

Et d’une certaine façon l’encouragement de la maltraitance avec le non contrôle de la formation de personnes qui vont intervenir auprès de gens considérés comme très fragiles, maltraitance que le gouvernement prétend par ailleurs combattre, notamment en renforçant la qualification des intervenants… (Voir le rapport Annexé à la loi du 28 décembre 2015 dans le Journal officiel du 29 décembre 2015).

Autre réflexion importante sur l’évaluation de la saturation des plans d’aide

Ce n’est pas au directeur de service que j’ai été pendant plus de trente années, qu’on fera croire que le montant moyen du plan d’aide, qui était en 2011 de 997 euros en moyenne, pour les personnes classées en GIR 1, soit en service prestataire l’équivalent de 47 heures d’aide mensuelle , soit environ une heure et demie d’aide par jour, était suffisant pour être aidé correctement alors que la Cour des comptes (Rapport 2005, les personnes âgées dépendantes , p. 308) évaluait ce besoin d’aide à 3,5 H par jour, ce qui vu mon expérience était vraiment un minimum. Ceci veut dire que tous les plans d’aide des GIR 1 sont saturés (sauf à ce que les familles soient corvéables à merci, ce qui est le cas [voir Drees, Etudes et Résultats, n ° 771 de 2012]).

Idem pour les GIR 2 avec une aide moyenne de 783 euros, soit 37 heures mensuelles, donc 1,25h par jour (besoin estimé par la Cour des comptes 3 H/ jour).

Tous les GIR 1 et 2 peuvent donc être considérés comme saturés (au sens de la cour des comptes) et ont donc tous besoin d’une heure de plus par jour, comme promis par Jean marc Ayrault (voir plus haut)

Quant aux GIR 3 , somme allouée 578 euros, soit 27,5 H par mois, soit moins d’une heure par jour (besoin d’après la Cour des comptes 2,3 H par jour) et aux GIR 4 , somme allouée 346 euros, soit 16 H par mois , donc une demi-heure d’aide par jour (besoin estimé par la Cour des comptes 1,5 H par jour), je persiste à dire qu’avec de telles insuffisances , tous les GIR 3 et 4 ont eux aussi besoin d’une heure de plus d’aide par semaine (promesse de jean marc Ayrault) et c’est bien peu….

D’ailleurs, en cohérence avec les chiffres cités ci-dessus, le rapport de la Cour des comptes rappelait « qu’en 2005, la secrétaire d’Etat avait reconnu que seulement 30% des besoins déclarés par les personnes âgées sont satisfaits » (Cour des comptes, rapport 2005, p, 51). Je peux donc affirmer chiffres à l’appui que cette assertion est toujours exacte.

Je réitère donc mon affirmation initiale d’Octobre 2014, rappelée en début d’article et publiée par certains sites et certains journaux spécialisés à savoir que la réforme de l’APA promise par la loi ASV est, aujourd’hui, au meilleur des cas (car en prenant les chiffres de 2011, je sous-estime largement mon estimation du besoin de financement d’au moins 10%) financée par la CASA à hauteur de 20 % des sommes requises.

Mais alors où trouver l’argent nécessaire ?

Précisons que cette augmentation de l’APA est absolument indispensable pour permettre plus d’aide professionnelle en direction des personnes dites « âgées », en incapacité qui veulent rester à leur domicile et pour soulager le « travail » des proches aidants. Alors pour la financer véritablement, on peut mettre à égalité le taux supérieur de CSG des retraités soit 6,6 points avec celui des « actifs « soit 7,5 points ce qui permettrait de mobiliser environ 2 milliards d’euros. Cet investissement massif sur l’aide professionnelle aurait d’abord l’immense avantage de créer des emplois à domicile et surtout comme corollaire une baisse des dépenses de santé (hospitalisations, médicaments, etc.) comme l’ont très bien montré les calculs de Hermann-Michel Hagmann dans le canton de Genève: un investissement de 1 euro dans le maintien à domicile amène une économie du double en dépenses de santé.

Alors pourquoi cette augmentation de la CSG acceptée par le CNRPA, représentant des retraités, lors du rapport Bachelot de juillet 2011 sur la dépendance à condition que le financement ainsi obtenu soit fléché en direction de l’APA, n’a-t-il pas été mis en œuvre par le gouvernement actuel, comme nous l’avions suggéré lors de notre audition devant le Conseil économique, social et environnemental (CESE) dans notre audition du 29 janvier 2014…..?

Paris le 22 mars 2016

Bernard Ennuyer, ancien directeur d’un service associatif d’aide et de soins à domicile, Ingénieur ENSI Grenoble, sociologue HDR, chercheur associé à l’EA « Ethique, Politique et Santé » de l’Université Paris Descartes